浅谈「直销管理法」之立法意旨

我国对于直销之管理，最初系将其纳入于公平交易法中，然而公平交易法所规范者乃是属于限制竞争或不公平竞争之事项，因此于「直销管理法」（下称本法）未能真正独立立法之前，难免主管机关对于直销个案之处理，或多或少会将部分竞争法上之概念或原则，间接引用于相关案件中。然本法乃系作为管理直销之专法，其显然不同于行政院公平交易委员会（以下简称公平会）以往援用以处理直销案件之竞争法概念，而系跳脱出竞争法领域，重新定位公平会对于直销所应采行之管理政策。时值以制订专法立法方式对于直销进行规范，纵使中央主管机关仍为公平会，惟其面对不同之法律规范，处理不同性质之商业事务，本即应采取不同之执法态度。 按参照公平会依据公平交易法授权订定之直销管理办法，其中并未明示管理直销之规范意旨，纵然现行公平交易法第二十三条之四规定中曾将授权订定管理办法之相关事项予以明文规定，然查其内容不外乎系将管理办法中之相关条文予以摘述，尚难从中厘出立法管理直销之规范意旨。惟从公平会历来处理之个案中，「保护参加人权益」始终是立法、执法最根本之基础。因此，经公平会审议通过之「直销管理法」草案第一条开宗明义即规定「为健全直销交易秩序，保护参加人权益，特制定本法」，亦即表明本法之立法意旨除了较抽象之「健全直销交易秩序」外，最重要者应是对于参加人权益之保护。 由于参加人于直销相关法令中有其独特之定义（参照公平交易法第八条第四项规定：「本法所称参加人如下：一、加入直销事业之计划或组织，推广、销售商品或劳务，并得介绍他人参加者。二、与直销事业约定，于累积支付一定代价后，始取得推广、销售商品或劳务及介绍他人参加之权利者。」），而与一般消费者有所不同，故关于消费者因直销行为所致之权利义务关系，并非本法所欲规范。即使综观本法，其相关规范内容亦是环绕于直销事业之管制及对于参加人权益之维护事项中，而与消费者并无相关。既然「保护参加人权益」系属于本法明确之立法意旨，因此，在适用或解释本法相关条文时，则应以此为依归。 「直销管理法」主要规范不离直销事业与参加人间之权利义务关系，既然「保护参加人权益」是本法之立法意旨，则与其或形成相对立地位之直销事业之权益，是否亦在本法之规范意旨中？对此本文从相关法条规范及实务作法，采取较为保守之看法，其理由有三： 其一，本法主要之规范对象显然系直销事业，亦即举凡从报备义务、告知义务、缔约义务、处理退出退货义务及接受主管机关业务检查义务等等，在在均要求直销事业应遵守一定之规范，若有违反者即需遭受处分，本法原则上乃系直销事业之义务规定，其中并无特别对于直销事业权益维护之内容多所著墨。 其二，倘从最初政府立法管制直销，以避免变质直销行为（俗称老鼠会）发生之初衷而言，本法原即是以直销事业作为受规范之对象，因此，即使变质直销行为发生后，部分参加人所获取之不当利益显然高于直销事业所得之利益时，本法原则上仍是以直销事业作为行政处分之对象，除对违法之直销事业处以高额罚锾外，其情节重大者，甚至得对其为命令解散、停止营业或勒令歇业之严厉处分。相对者，对于涉案之参加人即无同样之规定。 其三，纵使本法虽并提及「健全直销交易秩序」之立法意旨，此在直销事业依法践行本法所规范之各项义务后，固然可期盼其从事直销之交易秩序可因此获得确保，然所谓「直销交易秩序」毕竟过于抽象，直销事业于践行相关法定义务后，或仅能避免经营业务涉及违法，至于健全后之「直销交易秩序」顶多亦仅是种共同存在于直销事业与参加人间之「反射利益」，其与直销事业之固有权益之积极维护，并不相同。 保护参加人权益乃是本法极具重要性之立法目的，其于公平会之执法过程中亦应具有相当之导引作用；固然本法立法本旨并不在维护直销事业之权益，然而，并非因此即造成公平会与直销事业间处于对立紧张之尴尬关系；相反的，公平会基于直销主管机关之地位，其需经常与直销事业多所沟通接触，时时关心直销市场之经营状况，以期对于整体直销活动能有所了解，诸此种种均有赖于直销事业之协力。 纵使「健全直销交易秩序」与直销事业权益之维护并无直接关系，然其毕竟仍是公平会管理直销所欲达成之重要目标。而在达成前揭目标的过程中，遏止直销事业违法行为之发生，则为健全直销市场之基本条件，而此则是公平会规范直销责无旁贷之任务。公平会本于该项任务，则须不遗余力的致力于直销事业之法令宣导与咨询服务，避免直销事业误触法网、遭受处分；亦即对于公平会或直销事业而言，有因直销行为触法而遭处分之案例发生时，均是渠等所不乐见者。因此，从此一角度观察，直销管理法之规范目的，显非积极罗致直销事业之违法行为，而是令渠等知所行止，俾免触法。 （出处/直销世纪杂志第149期，2005/05/1）