公平会查处直销案件的界线

一般都认为，公平会是直销的主管机关，因此，直销公司或直销商在经营直销业务的过程当中，每每遇到问题总会希望能征询公平会的意见，以作为主张自己行为具有正当性的依据，或者当作是与对方谈判的筹码。但我们常发现到，不论直销公司或直销商似乎都没有办法依循这种方式来满足其原所预想的目的。 就以直销商办理退出退货为例，直销公司希望能说服公平会接受它所提出的价值减损认定方式，但公平会却表示虽然接受直销公司的报备，但却不担保直销公司相关规范的合法性；而直销商则希望公平会可以对于直销公司所提的商品价值减损标准的合理性进行认定，以避免直销公司剥削直销商应得的退货款项，然公平会却只将它的规范职权限缩在「直销公司有无依法受理直销商办理退出退货」，至于「商品价值减损之认定」，则认为是民事纷争，而需要直销商自行诉请法院裁判。似乎在这个事例上，公平会像是不沾锅，对于两边的问题都没有提出解决方案，但真正在实务个案的处理上，公平会是不是真的就这么一推了事？如果我们从一些该会曾经处理过的案例来看，公平会实际上也不是放任直销公司为所欲为，只是对于直销公司或直销商通案方式的征询，公平会仅能概略的进行答复，但对于个案的处理与调查，有时候就不能只做形式上的处理。 段标：公平会应介入所有直销争执？ 很多民众去电或函询公平会，往往会得到相类似的答复，亦即「所争执之事件属民事争议，非公平交易法之规范范畴，建议请应循司法途径救济」。固然，民事法院不能以法律无规定而拒绝审判（即民法第1条规定：「民事，法律所未规定者，依习惯；无习惯者，依法理。」在此相对于行政机关（如公平会）应该依法行政，与刑事法院在判决被告有罪前，则必须是该行为当时法律即有处罚规定，显然不同），所以大小纷争原则上都可以进入民事法院以诉讼方式解决，然而，政府既然立法规范直销，并且责由公平会进行管理，因此与直销相关之事项，如果一股脑儿都推向民事法院，那行政机关早于司法机关介入管理规范的功能，恐怕就荡然无存了。因此，我们这时候要看的是公平会在直销业务这个区块的管理，相关的界线应该划列在那个范围之内。以下就以公平会实务上曾发生的两个个案来进行探讨。 某甲加入乙直销公司成为直销商后，嗣后因个人因素欲办理终止契约退出退货，乙直销公司原本拒绝受理，于是甲便向公平会提出检举；案经公平会函请乙直销公司就处理甲之退出退货始末提出说明，乙此时私下与甲达成和解，并协议由甲具函向公平会表示撤案，此时公平会是否应对乙直销公司停止调查？ 固然，在民事法院有所谓「不告不理原则」的适用，也就是法院不能就当事人未请求之事项进行审理，因此，当原告撤回起诉时，法院就不得再就相关案件进行实体裁判。但公平会在处理涉及公平交易法之案件时，是不是也有「不告不理原则」的适用呢？也就是当检举人撤回检举时，公平会还需要续行调查吗？以上开的个案来说，公平会可不可以对乙直销公司进行查处，是否会受到检举人甲撤回检举的意思所拘束呢？当然，在正面回复这个问题时，我们可能该先去厘清为什么公平交易法要把直销公司处理参加人退出退货纳入规范当中。 段标：防止老鼠会发生是公平会主要任务 在之前的专栏当中，我们曾经不止一次的提到，政府立法管理直销的主要目的是在避免老鼠会的发生，因此公平交易法中关于直销的相关法令规范，也都是基于这个管理目的而订定的，特别是参加人的退出退货规定。试想：让参加人可以在与直销公司签约14日的犹豫期间内提出解除契约退出退货，直销公司必须返还参加人所有商品之进货价金及其他加入时给付之费用；即使超过14日的犹豫期间，参加人仍得随时终止契约，要求直销公司以商品原购价格的90％买回他所持有的商品。也就是说，当民众加入从事直销业务之后，发现自己不适合时，可以随时退出直销市场，而这时候他的损失，除了时间之外，最多只有商品原购价格的10％。而直销公司是否有依法处理参加人退出退货等相关情形，即是公平会在认定该公司是否能发展为老鼠会的重要判断依据；公平会曾在81年间作成公研释第008号解释，认为在「市场无同类竞争商品或劳务时，只要直销事业订有符合直销管理办法退货之规定，并确实执行，则其所推广或销售商品或劳务之价格，基本上应可视为『合理市价』」，从而当不至于有公平交易法第23条规定的违反。 既然直销公司有无依法处理参加人退出退货，在直销的管理上居于如此重要之地位，于是公平会面对类此案件的处理，则更应格外审慎。因此，回到上述的案例当中，由于甲是因乙直销公司未依法处理其终止契约退出退货，进而向公平会提出检举，事后纵因甲、乙和解而由甲表示欲撤案，但因鉴于直销法令课予直销公司处理参加人退出退货机制，非但只是为保护个别的参加人，更多的是基于公益上的考量。亦即乙直销公司可能是迫于甲已提出检举，进而与其和解，同时要求撤案处理，但这中间或许有更多潜在、未提出检举的参加人，在乙直销公司违法拒绝受理退货下而致使权利受害。因此，为避免直销公司存有侥幸心理，或者为达到对直销业界警傚的目的，有关直销公司处理参加人退出退货的过程中涉及违法部分，公平会即应依据所得事证进行查处，而不应受到原检举人撤案意思表示之影响。因此，甲提出之撤案表示，并不发生公平会对乙直销公司停止调查的效果。 相对于上述情形，公平会对于以下涉及直销违法个案所呈现的处理态度，则将有所不同。 直销商A检举B直销公司涉及捏造假业绩，致使其下线直销商C晋升与A同阶，导致减损A原可按月领取的相关奖金，因此认B直销公司有违反直销管理办法第17条第1项第6款「直销事业不得以违背其直销组织或计划之方式，对特定人给予优惠待遇，足以减损其他参加人可获得之佣金、奖金或其他经济利益」之规定。案经公平会受理查处后，A与B直销公司达成协议，并由A向公平会撤回检举，公平会可否对B直销公司停止调查？ 有关直销管理办法第17条第1项第6款规定是于88年修正管理办法时所增订，主要是公平会认为直销公司这种「虚构位阶」的行为，将对直销商造成不公平，所以将此当作是不当的直销行为类型之一。如果从这样的观点来看，直销公司「虚构位阶」进而造成直销商损害的范围是特定或可以被特定的，而实际上，这种虚构位阶的行为，并不会涉及到直销商的主要收入来源是否源自于介绍他人加入，而非来自于销售商品之合理市价之变质直销行为（即老鼠会）。因此，当主张受害的直销商与直销公司达成协议，进而再向公平会表示撤案的表示时，公平会是否仍存在有继续查处的「公益」，恐怕就值得斟酌了；也就是说，当直销商A向公平会表示撤回检举之后，公平会即不需再就B直销公司有无虚构位阶乙事进行查处，纵使确有虚构位阶情事，但当事人既无争执，又无衍生老鼠会之可能，当无在耗费行政资源处理该事件。 段标：争执细节惟民事法可以裁判 相对的，如果A直销商与B直销公司始终对于相关业绩之计算及采认，存有相当大的歧见，进而使事实之认定陷入胶著不明的状态时，此时公平会是否应该继续耗费行政资源去针对「个别」直销商之争执事项进行查处？在此，本文是采取较为保守的看法，也就是公平会查处直销公司虚构位阶的事实，应该是指显而易见违反其直销组织或计划之情形，或者是稍经调查即可达事实臻明确之状况；因此，如果直销公司如能对于直销商指摘之事项一一提出合理辩驳，或者主张直销商所引用资料有误等节，因此已涉及当事人是否进行对质、应由何方负担举证责任，以及确认文书真伪的细节问题，恐怕都不是身为行政机关之公平会所能践行或判断的程序，是此部分非透过民事法院是无法妥慎厘清的。何况为了个别直销商的奖金利益，过度耗用行政资源，恐怕亦有违反比例原则之疑虑；当事人既然得依司法途径解决其纷争，并非没有权利保护途径。 公平会对于直销的查处，主要是在避免老鼠会的发生，因此凡可能与老鼠会发生有所牵连的违法行为，公平会基于公益的考量，纵使检举人事后表示有意撤案或请求停止调查，该会仍应续行相关的调查程序，而不受到当事人意思所拘束；例如直销公司是否有依法报备、有无依法与直销商订定参加契约，以及有无依法处理直销商办理退出退货等，都是属于此一类型。至于某些直销法令之规范事项中关于个别直销商权益之争执事项，倘该直销商事后不再就此部分进行争执，或具体来文表示撤案的话，因相关案件较不具有公益性，原则上公平会即应可不续行查处。例如上述有关直销公司虚构位阶的情况。最后，基于行政机关地位的公平会，其所能处理的案件性质，应该是限于仅能以行政调查手段所能处理的个案为限，如果相关争议事项必须要使用到司法诉讼方式来解决的话，则此部分即不宜由公平会来进行查处。（本文意见不代表公平会之实务见解，相关文责仍由作者自负） （出处/直销世纪杂志第163期，2006/07/1）