是参加人就不是消费者吗？--从巅峰公司与山基公司的案件谈起

许宏仁 最近代表公平会出席过多次由民意代表所召开的协调会议，当然会由我出席的会议，八成是与直销业务有关的争议；不过实际参与会议的讨论，却发现往往问题的核心大都是直销事业经营业务所衍生的商品使用或付款纷争，而此并非属于公平会主管直销相关法令所能处理的事项。遗憾的是，每每浮现在眼前的，总是暴跳如雷的民意代表及徬徨无助的民众，而与会的政府机关官员，对于民众所反映出来的问题，一致的结论便是「我们无法处理」。坦白说，这样的态度，很令人失望。如果我们仔细来看看这些问题的争议所在，站在政府机关的立场，有时候我们真的无法对于这些受害民众提供协助吗？至少我个人并不这么认为。本文以下就打算针对近来产生争议最多的「巅峰」及「山基」案件的相关处理方式，提供粗浅的看法与建议。 首先简略说明相关的个案背景：巅峰电信公司与山基电信公司均是以直销方式销售电话节费服务，因此凡有意成为参加人的民众，该等公司均会要求加入者购买为期两年的节费服务，但相关的费用必须预付；由于考虑到一次付清所有费用对于初加入者而言，将会是沈重负担，也可能因此影响到民众加入或继续招揽的意愿，所以这些公司便透过资融公司办理所谓「分期付款」（实际上是分期缴付的「贷款」），由参加人分2年共24期按月缴还相关金额。当然，如果巅峰公司与山基公司能够妥善经营，那相关的节费服务确实可使购买节费服务的人获得利益，然而，不幸的是，这两家公司分别在94年9月及12月间发生财务问题，而无法继续经营。由于相关电信服务的提供，除了巅峰公司与山基公司应该要先行与第一类电信业者（如台湾大哥大、远传或亚太）谈妥之外，必须要有第二类电信业者来协助管控、计算每个使用者使用的分钟数及剩余额度。由于资融公司将参加人的资料送交银行核贷之后，资融公司扣除掉必要的服务费及手续费之后，会将余额转入巅峰公司或山基公司于放款银行中所开立的帐户，然后再由该二公司按期给付电信使用费予第一类电信业者，否则则会有遭「断讯」的情形发生。之后因该二公司的财务状况恶化，无法续行缴交电信使用费给电信业者，因此相关的电信服务遂无法使用，然因银行核放贷款之后，依旧按月向贷款人催收款项，但因为购买电信节费服务的民众无从使用相关服务，因此拒绝缴款，贷款银行为确保它的债权，往往急于催收，以致造成许多的争议。 依照上述简要事实，我们可以从当中找到相关的政府机关：巅峰公司与山基公司以直销方式经营业务，有关以直销方式进行销售的相关行为是由公平会主管；其次涉及到电信节费服务，那国家通讯传播委员会（该会成立前，相关业务系由交通部电信总局掌理）也算是主管机关之一；再来涉及到银行贷款事项，行政院金融监督管理委员会的银行局，自然也是相关主管机关。至于行政院消费者保护委员会呢？历次与民众权益相关的协调会，立法委员均会邀请该会派员与会，多数民众对于相关争议事项往往透过地方政府消费者保护官来寻求协助，不过，该会每每在会议当中表示直销的参加人并不是消费者保护法当中所称的最终消费者，所以没有该法的适用，甚至行文给各地方政府的消保官，具体明确的指示「该等案件因涉及直销，而依据公平交易法第23条之4之规定，有关『参加人权益保障』事项，应由中央主管机关定之」，所以要求移送公平会处理。 我们先来看各个政府机关在这个事件当中所能处理的事项：首先对于公平会而言，由于大家一下子便把焦点聚焦在这是个经由「直销」方式销售的商品或服务，因此直销的主管机关理当责无旁贷？然而，政府管理直销的主要目的，乃是在避免老鼠会行为的发生，因此，假如直销事业的奖金制度或其后来的运作方式，确实是从销售商品的合理市价中去拨发奖金的话，原则上就不能认为这样的行销方式有违反法律规定。以这两个个案来看，相关奖金的来源是来自于该等直销公司销售一套节费服务，且该节费服务确实有其实质的经济价值，相关奖金比例亦难谓有偏离一般水准，因此，公平会并无法直接认定这两家直销公司涉及违法。而对于所谓的受害民众而言，他们对于这个个案的争议，并不在于它们是不是以直销方式经营业务（亦即纵使巅峰公司或山基公司不是以直销方式经营，同样的问题仍会发生），也不是争执相关奖金制度有衍生老鼠会情事，以致于在「直销」这个区块，公平会并未受理检举。当然，依照公平交易法第23条之1至第23条之3规定，直销事业有受理参加人办理退出退货的义务，然在现实的情况下，必须参加人仍然可以以书面通知该等直销事业，且该等事业仍以直销方式在经营业务，否则公平会亦难有介入处理的空间，但这并不影响参加人依据与直销事业签订的参加契约中的相关规定，向法院诉请依约履行或负担损害赔偿责任。在这个个案当中，巅峰公司与山基公司皆因财务状况而宣告倒闭，相关负责人亦遭检方羁押在案，纵不论就相关个案的查处已无实益，甚至在整个处理程序恐怕都难以完备，遑论能为受害民众争取什么权益。 国家通讯传播委员会虽然是电信事业的主管机关，但电信业者原则上是提供电信服务，然后收取使用对价，当使用者未能继续支付对价，电信业者自然会采取断讯的措施，因此，在这个事件当中，我们很难去归责电信业者的断讯行为，从中我们也不认为国家通讯传播委员会必须负担什么责任。然而倘相关协商会议的结论是决议「复话」，只要这中间有办法取得资金挹注，电信业者收到对价后，自可使原有的线路复讯。这时候由于其间涉及到许多专业问题需要厘清及处理，因此，国家通讯传播委员会自然较宜担任整个协调处理的工作。例如巅峰公司的相关争议案，在立法院费鸿泰委员的协调下，最后便是由电信事业的主管机关来协调后续的复话工作。 接著关于银行方面的问题，说穿了，对于民众而言，如果电信线路断讯了，大不了就不使用、不缴款，然而却因为民众当时是透过代办贷款业者向银行办理贷款，并非真正与直销业者签订分期付款买卖契约；亦即彼此间的关系是民众向银行贷款，然后由银行代替民众缴付买卖价金给直销事业，之后再由民众分期来偿付银行相关的贷款费用。所以在银行方面是纯粹的贷款付出，而借此赚取利息收入（相关的利息费用约定由直销事业来负担），因此，厘清彼此的法律关系之后，对于银行为保全它的债权而向民众催款的行为，便可以理解（这好像说，甲借给乙钱，去向丙购买电脑，后来丙拿到钱之后，立即闭不见面；这时候，乙可以拒绝还钱吗？或是我们可以认为甲向乙要求还钱是不对的吗？答案恐怕都是否定的）。因此，银行的主管机关行政院金融监督管理委员会银行局是否有介入协调或处理的空间？如果光从银行的业务经营这个层次来看，恐怕也很难著力。然而我们恐怕不能忽略掉民众与银行业者间的桥梁——代办贷款业者，他们从中收取了高额的手续费，之后并负担了主要的催款工作，虽然银行局表示代办贷款业者并非属它的权责范围，但据了解这些代办贷款业者大都是放款银行的关系企业，因此由银行局出面要求银行方面做好相关管制或补救措施，并非完全不可行。在前述巅峰公司的协调个案中，便是由银行局参与协调，由诚泰银行承诺负担相关的复话费用（银行不是慈善事业，诚泰银行亦非无条件负担相关费用，而是在特定条件下，例如复话成数的比例、自救会成员须达到一定规模及成员必须承诺将按期缴款等）。甚至为避免尔后再发生类似争议，自95年4月1日起银行即不再与直销业者合作办理分期贷款业务。 最后，我们来谈行政院消费者保护委员会在这个事件当中所持的态度，正如之前所提到的，该会始终认为直销事业的参加人并非消费者保护法当中所称的消费者，因此，没有消保法的适用问题，并要求公平会应该予以权益保障。然而根据公平会与直销业界的普遍认知，参加人通常具有三种身分：经营者、管理者及消费者。我们一再强调，政府立法管理直销是在保护参加人的权益，而非剥夺其本具有消费者的身分，以巅峰或山基公司的个案来说，由于商品特性，参加人加入直销公司所购买的电信服务，往往仅供个人使用，并无法进行转售；亦即加入者每人均是直接向直销事业购买乙套节费服务，之后再由公司依照奖金制度核发佣金、奖金。固然销售方式是采用直销，但成为参加人的资格乃是自行使用电信服务，这时候难道我们会认为叫做「参加人」的人使用电信服务，就不是一种「最终消费」吗？或是我们会认为参加人向银行办理贷款时，只因为他是「参加人」，那对于银行而言，他就不是消费者吗？我们认为在这些个案中剥夺参加人所具有的消费者身分，并不是正确的方式。为什么在相关个案当中，我们要一直强调参加人所具有的消费者身分，最主要的理由是成为直销事业参加人的民众很多，但真正能使这些受害民众权益获得保障或求偿的方式便是透过法律诉讼请求，但要这些参加人一一去提起诉讼求偿，实际上很难期待；但在消费者保护法第50条中特别规定：「消费者保护团体对于同一之原因事件，致使众多消费者受害时，得受让20人以上消费者损害赔偿请求权后，以自己名义，提起诉讼。」或是参照同法第54条提起「消费者集体诉讼」，而这才是真正能透过诉讼方式解决争议、争取权益的妥善方式。 当然巅峰公司乙案在相关主管机关的协力下，似乎已经有了妥善的处理方式，但何以山基公司的案件却迟迟未能获得处理？主要的原因是巅峰公司所合作的二类电信业者仍然存在，且其同意协助后续复话工作的处理；相对的，与山基公司合作的二类电信业者却并同倒闭，在这种情况下，如果没有其他二类电信业者愿意提供协助，即使之后的协调内容有意往「复话」方向来处理，恐怕在技术上仍有问题；再者，是否仍取得资金挹注复话工程，恐怕也是两个个案不同之处。至于参加人权益保障的部分，虽然公平交易法第23条之4要求公平会应订定于管理办法当中，但相关个案所涉及到的，乃是参加人因无法使用电信服务或对贷款银行所生之争执，而非该等直销事业从事直销行为有何违法情事，因此，如果能承认参加人仍具有消费者身分，透过前揭建议处理方式，让整件事件进入司法程序，或许是更妥善的方式。（本文意见不代表公平会之实务见解，相关文责仍由作者自负） （出处/直销世纪杂志第162期，2006/07/1）